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Le Origini della Burocrazia

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Secondo i lessicografi, i termini «funzionario» e «burocrazia» fecero la loro prima apparizione in Francia nel tardo Settecento, il primo utilizzato da Turgot, il secondo da Vincent de Gournay. Tali vocaboli facevano riferimento all’ «ufficio» inteso come esercizio di poteri conferiti dal sovrano (officiali), oppure al «servizio» prestato allo stesso. La diffusione di tali espressioni, che iniziarono a circolare dopo il 1780, può far pensare che solo da allora si fossero presentati con evidenza i fenomeni a cui esse si riferivano, e quindi ad indurci a supporre della presenza di una “rivoluzione burocratica” o “amministrativa” sulla scia delle altre ( demografica, politica, industriale, agricola) che gli studiosi collocano circa in quel periodo: la rapida crescita dell’amministrazione statale e la sua trasformazione in una burocrazia moderna, fu strettamente legata all’esplosione demografica e allo sviluppo economico e sociale. Secondo altri storici, come Max Weber, l’avvento della burocrazia moderna non è che una delle tante conseguenze del processo di razionalizzazione del capitalismo. Ma questa tesi oggi è stata sottoposta a revisione in quanto è stato ampiamente dimostrato che il rafforzamento delle esigenze militari e fiscali degli Stati nazionali, la tendenza verso un sempre maggiore controllo del territorio, l’inclinazione ad un più stretto controllo sociale e l’evoluzione del potere, costituiscono la base storica della burocrazia e del funzionariato in Europa. Ci troviamo quindi davanti ad un processo non rapido e lineare, ma lento e tortuoso. Infatti se alcune caratteristiche della burocrazia son già presenti, ad esempio, negli “officiali” che servirono i principi nelle città-Stato italiane rinascimentali, altre si sviluppano nell’ambito delle grandi monarchie assolute, cioè quando l’amministrazione regia si trasformò in qualcosa di simile ad una struttura amministrativa centralizzata, basata su uffici, regolamenti e procedure; altre dovranno attendere la Rivoluzione francese. Il Settecento rappresenta perciò un punto fondamentale per la nascita di un’ideologia del bene pubblico che portò alcuni “despoti illuminati” a dichiararsi “primi servitori dello Stato”.

Ma quali persone rientravano nella categoria di funzionari? Innanzitutto c’è da escludere gli impiegati privati, in quanto sino al XIX secolo questo gruppo era ancora debole (anche se c’è da fare un’eccezione per quelle organizzazioni private strettamente collegate allo Stato come le Compagnie commerciali private, le società appaltatrici di tributi, le banche private). Va incluso in questa categoria il personale delle corti: la corte ebbe un ruolo fondamentale nell’addomesticamento della nobiltà e della creazione, all’esterno, di un’immagine di grandezza e potenza. Bisogna infine escludere i militari e gli ecclesiastici, categorie che nonostante fossero votate al pubblico servizio, erano troppo caratterizzate per forme di reclutamento, atteggiamenti mentali e stili di vita. Tuttavia era sottile il confine tra funzioni militari e civili, per cui si assisteva spesso, ad esempio in Russia e Prussia, al passaggio dalle une alle altre. Proprio in questo periodo, poi, si assiste all’acquisizione da parte dei maestri e dei professori universitari di connotati statali, divenendo sempre più “funzionari”.

Inoltre c’è da risolvere la questione della patrimonialità delle cariche. Tali cariche, nella maggior parte dei casi, corrispondevano a mansioni effettive, che richiedevano determinate qualifiche. Se da una parte il carattere patrimoniale ed ereditario degli uffici appare distante dalla concezione della moderna burocrazia, basata su professionalità e merito, dall’altra assicurava ai possessori una certa indipendenza, difficile da raggiungere in una società altamente gerarchizzata. Quindi appare evidente la contraddizione tipica dell’Antico regime al tramonto: questi rappresentanti di una concezione aristocratica e patrimoniale dell’ufficio erano al tempo stesso dei tecnocrati, portatori di una visione moderna e dinamica dell’amministrazione.

Ma quale era l’estrazione sociale dei funzionari? La tendenza dei principi della prima età moderna era quella di circondarsi di collaboratori di origine borghese, grazie soprattutto alla loro cultura umanistico-giuridica di cui questa classe sociale era depositaria, e a diffidare della nobiltà che era ancora antagonista al potere regale. Tuttavia tra il XVII e XVIII secolo, questi motivi vennero a mancare: le aristocrazie coltivarono l’obiettivo dell’ “occupazione” dello Stato, e quindi andarono ad acquisire quella preparazione necessaria nelle università, nei collegi gesuitici o nelle scuole pubbliche, integrandola con lunghi e costosi viaggi esteri. Questa evoluzione dei ceti nobiliari aveva seguito vie diverse, dall’accaparramento puro e semplice  delle maggiori cariche pubbliche (in Spagna), alla costituzione di una forte nobiltà di toga sempre più integrata con la vecchia nobiltà (in Francia), alla sconfitta del disegno assolutistico della corona e allo spostamento degli equilibri politici a favore delle rappresentanze cetuali (in Inghilterra). Il risultato complessivo fu che i livelli superiori della pubblica amministrazione andarono in larga misura ad una nobiltà di origine più o meno antica. Da questo momento in poi, si assiste ad una parabola discendente della burocrazia europea che dal 1780 al 1848 circa operò in senso dinamico e progressivo e che, solo in seguito  si trasformò in un fattore di immobilismo politico e sociale.

[SF]

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